Encadenamientos productivos en Cuba: ¿funcionan igual para las exportaciones y para el mercado interno?

En días recientes, Alejandro Gil, ministro de economía y planificación de Cuba, recomendó en su cuenta de Twitter la lectura de un artículo periodístico sobre los encadenamientos productivos de la industria del mueble en relación con el turismo internacional. (1)

Coincido en que, efectivamente, es un buen artículo sobre un tema acerca del cual se habla mucho, pero cuyos detalles no se divulgan públicamente.

El artículo describe -con entrevistas incluidas- la adopción de medidas que han permitido a la industria del mueble aprovechar los encadenamientos productivos “hacia atrás” que se originan en la actividad turística. Es decir, se aprovecha la demanda de muebles que se crea en las nuevas instalaciones hoteleras para estimular la oferta nacional de muebles y de materias primas (madera y cartones) de origen nacional.

Además del impacto positivo que ello tiene en cuanto al aporte de valor al Producto Interno Bruto (PIB), empleos, salarios, ganancias empresariales y fuentes de ingresos para el presupuesto, se ha estimado un ahorro de 30% en relación con el valor de los productos para los que se sustituyeron las importaciones, con el consiguiente ahorro de divisas.

El citado artículo periodístico proporciona datos de interés a dos niveles: en el ámbito empresarial y en plano de las políticas públicas.

Mis comentarios se concentran en ese último plano.

Obstáculos comunes para la sustitución de importaciones Cuba y las posibles respuestas

Entrevistado para el artículo, el ministro Alejandro Gil fue preciso en la identificación de tres factores que determinan una alta propensión a las importaciones en Cuba:

  • Tasa de cambio sobrevaluada que abarata artificialmente las importaciones.
  • Obsolescencia tecnológica de las capacidades productivas que reduce la competitividad de las ofertas nacionales.
  • Restricciones en el acceso a las divisas que son imprescindibles para poder completar los ciclos de la producción nacional.

Adicionalmente, el ministro destacó la importancia del “timing” de la disponibilidad de divisas, al señalar que “a pesar de tener la capacidad instalada y un producto competitivo, el país termina comprándolo en el exterior. La falta de oportunidad casi siempre se convierte en importaciones”.

La respuesta a nivel de políticas públicas parece estarse diseñando de manera diferenciada en dos momentos en el tiempo: corto plazo y largo plazo.

En el corto plazo, la acción gubernamental consiste esencialmente en traspasar liquidez desde el cliente final (turismo) hacia el productor (industria del mueble y sus suministradores), para poder prefinanciar la oferta de muebles nacionales.

Es una medida administrativa, no de mercado, pero el punto central es que puede ser efectiva. Aclaro que históricamente ha sido un componente frecuente de políticas públicas en muchas partes del mundo, al que se le ha denominado “política industrial”.

El traspaso de liquidez ha permitido resolver los dos últimos factores anteriormente mencionados. El productor nacional pudo acceder a las divisas, factor muy escaso cuya ausencia impide “cerrar” ciclos productivos”, y se utilizó parte de esa divisa para modernizar la capacidad productiva.

No queda claro si la respuesta de política pública incluyó alguna medida en relación con la sobrevaluación cambiaria, por ejemplo, permitir que la industria del mueble opere con una tasa de cambio distinta a la oficial. Hice la pregunta en Twitter, pero no obtuve respuesta.

Es probable entonces que la acción se haya concentrado en solucionar el cuello de botella que representan las divisas, traspasando su disponibilidad, pero sin llegar a modificar los precios relativos con los que funciona la industria del mueble, mediante la concesión de una tasa de cambio menos favorable a las importaciones.

Considero que esos encadenamientos basados en la transferencia de liquidez ha sido una política oficial correcta de corto plazo, en medio de un contexto macroeconómico difícil.

En el largo plazo, la política para fomentar la sustitución de importaciones parece apoyarse en dos grandes componentes: énfasis en el funcionamiento del mercado y establecimiento de mecanismos bancarios que aseguren la liquidez de los productores nacionales.

Se trataría de dos modificaciones importantes respecto a la política que está utilizándose en el corto plazo. Por una parte, el acceso de los productores a la liquidez que les permitiría financiar sus producciones dejaría de ser el resultado de una decisión administrativa que “ordene” al cliente a prefinanciar al productor. El ministro fue concluyente al afirmar que “La economía hay que moverla a través de mecanismos financieros y no de medidas administrativas”.

El segundo componente implicaría la transformación de lo que ahora es una “asignación” de divisas desde el cliente al suministrador hacia una disponibilidad de divisas por parte del productor basada en un mecanismo bancario. El ministro de economía reconoce que no sería un proceso exento de complicaciones ya que “hay que hacer una ruptura en los modos de actuación, pues el fondo del Banco se forma al quitarle un nivel de recursos del plan de importaciones a los organismos”.

También coincido en que se trata de una política correcta en el largo plazo.

El supuesto básico del esquema es que el productor debe vender a un cliente que pueda pagarle al productor con el mismo tipo de liquidez que debe utilizarse para que el productor devuelva el crédito al banco. Se trata de una liquidez en divisas.

Es importante retener este último punto a los efectos de evaluar la posible extensión del modelo a otros casos de sustitución de importaciones.

La sustitución de importaciones cuando el cliente es el mercado interno

El artículo periodístico menciona el término “buenas prácticas” y quizás pudiera pensarse que el mecanismo de encadenamientos del turismo y los muebles se corresponde con ese término y que ese pudiera ser un modelo aplicable a otras situaciones de sustitución de importaciones.

Con esto se debe ser cuidadoso. Ciertamente es un caso de “buenas prácticas” en el contexto muy específico para el cual se ha diseñado, pero es necesario tomar nota de que es un modelo de “buenas prácticas” que el propio gobierno intenta modificar en el futuro. Más importante aún es tener en cuenta que el modelo funciona porque la liquidez inicial se origina en entidades nacionales que directamente ingresan divisas (turismo).

Es precisamente esa última característica lo que impide la aplicación directa de este modelo de “buenas prácticas” a procesos de sustitución de importaciones donde el cliente final tenga sus ingresos en moneda nacional, en el mercado interno.

Cabría entonces la pregunta acerca de ¿cuáles posibles modelos de financiamiento del productor nacional se utilizarían cuando las ventas de las producciones nacionales que sustituyen importaciones no generan directamente divisas?

Ese sería el caso de una parte de los alimentos importados.

Los productores nacionales de productos agropecuarios son mayoritariamente privados y la industria procesadora es mayoritariamente estatal, pero con independencia de las formas de propiedad y de gestión, los productores nacionales de alimentos estarían afectados hoy por el impacto negativo de los tres factores anteriormente mencionados: tasa de cambio que abarata artificialmente las importaciones, obsolescencia tecnológica, y restricciones en el acceso a las divisas.

En principio, pudieran existir diversas variantes para tratar de resolver esos problemas, pero lo que cambia las cosas radicalmente en relación con el “modelo turismo- muebles” es que no es posible hacer una transferencia de liquidez en divisas desde el cliente final (entidades y personas naturales que comercializan en los mercados internos de alimentos) hacia los productores nacionales, por la sencilla razón de que las ventas finales se hacen en moneda nacional.

No habría margen para poder establecer esquemas cliente- productor, relativamente descentralizados, de transferencias de liquidez en divisas. El esquema tendría que apoyarse en una liquidez originada en el presupuesto nacional, la cual debería formar parte del racionamiento centralizado del uso de divisas. Obviamente, pudiera distribuirse esa liquidez global en divisas en presupuestos “sectoriales”, pero ello no cambiaría la esencia del planteamiento.

En caso de que se asignasen divisas del presupuesto central a los productores, estos devolverían moneda nacional al presupuesto.

Para que “cuadre la cuenta” de la sustitución de importaciones tendría que producirse un ahorro cuando se compare el precio de los alimentos nacionales con el precio de los productos equivalentes importados. Se necesitaría, por tanto, disponer de una medición confiable que permita comparar precios expresados en monedas distintas.

Conviene insistir en que no se trata solamente de comparar la parte en divisas del costo total del producto nacional con el valor en divisas de las importaciones, sino que debe compararse todo el valor producido nacionalmente (componente de costo en divisas más todos los componentes en moneda nacional) con el valor importado. Se necesita una medición global del valor producido. Limitar la comparación al gasto directo en divisas también distorsionaría el análisis de la sustitución de importaciones.

Es aquí donde cobra relevancia la tasa de cambio. Sin una tasa de cambio económicamente fundamentada, no sería posible medir con precisión el efecto económico de la sustitución de importaciones. Es decir, a diferencia del “modelo turismo- muebles”, que parece funcionar sin tener que atender a la tasa de cambio, en el caso de la sustitución de importaciones donde las ventas finales se producen en moneda nacional, la tasa de cambio es el primer factor que habría que considerar en el diseño de la política de sustitución de importaciones.

Sin una tasa de cambio adecuada no sería posible determinar si es más racional económicamente asignar divisas del presupuesto para producir o para seguir importando.

Es decir, pudiera darse el caso de que tuviese lugar la producción física de productos que reemplacen importaciones, pero si eso termina siendo más costoso que importar, entonces la sustitución de importaciones no tendría racionalidad económica

Resumiendo, en el corto plazo, las políticas para sustituir importaciones en el caso de entidades cubanas que hacen las ventas finales en divisas pueden articularse como transferencias de liquidez en divisa desde el cliente final hacia el productor, resolviendo los cuellos de botella de divisas y consiguientemente facilitando la modernización productiva que consolida una oferta nacional de lo que antes debía ser importado.

Cuando se observa el funcionamiento de la economía cubana, parece evidente que, además del turismo, no son muchos los sectores que disponen de condiciones para actuar como sectores líderes -con ventas finales en divisas- capaces de forjar encadenamientos “hacia atrás” que puedan “halar” productivamente otras actividades de la economía nacional.

Parecería ser que el grueso del potencial de sustitución de importaciones se encuentra en otros sectores cuyas ventas finales se producen en moneda nacional, notablemente en el caso de los alimentos. En ese caso, las transferencias de liquidez desde el presupuesto central no pueden ser diseñadas si no se cuenta primero con una medición adecuada del efecto de la sustitución de importaciones y ello exige disponer de una tasa de cambio económicamente justificada que permita comparar precios expresados en monedas distintas.

El problema es que este asunto de la tasa de cambio es probablemente el tema de política económica más “estancado” de todo el proceso de reforma.

¿Logrará la urgencia de la sustitución de importaciones de alimentos finalmente resolver el impasse de la dualidad cambiaria en Cuba?

(1) Yudy Castro Morales. “Amueblar el desarrollo”, Granma, 4 de junio de 2019, http://www.granma.cu/cuba/2019-06-04/amueblar-el-desarrollo-04-06-2019-21-06-58

(Tomado de El Estado como tal, el blog de Pedro Monreal sobre Cuba)