Embajador o Encargado de Negocios. ¿Importa en realidad?

Entrevista realizada a Raúl Roa Kourí a propósito de la reapertura de embajadas hoy 20 de julio

El anuncio oficial de los gobiernos de Cuba y Estados Unidos, el 1ro. de julio pasado, de la decisión conjunta de reabrir sus embajadas este 20 julio fue seguido, pocos días después, por la declaración oficial de la Sección de Intereses de los Estados Unidos en Cuba, que explicaba que, por el momento, su país no nombraría embajador. Hace menos de una semana, el Jefe de la Sección de Intereses de Cuba en Washington, en una entrevista exclusiva brindada a Univisión 23, comentaba que el nombramiento de los embajadores era parte de un proceso más largo, y que por ahora, los jefes respectivos de las Secciones de Intereses pasaban a ser automáticamente Encargados de Negocios ad interin.

Como resultado, hoy lunes 20 de julio, ambas naciones celebran la reapertura de embajadas; pero sus misiones diplomáticas comenzarán a funcionar sin tener al frente a un embajador.

Ante las inquietudes, expectativas y confusiones que esta situación puede haber provocado en nuestros lectores, Progreso Semanal conversó con el intelectual y ex diplomático cubano Raúl Roa Kourí, quien, luego de haber sido, entre múltiples funciones, representante de Cuba ante las Naciones Unidas y Embajador Extraordinario y Plenipotenciario ante el Vaticano,  acumula una gran experiencia en el campo de las relaciones internacionales y específicamente en el área de la diplomacia.

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Progreso Semanal: A partir de lo sucedido en estas semanas y la posibilidad de que tengamos embajadas, pero no embajadores, ¿qué significa dentro de este proceso de acercamiento entre los dos países, la reapertura de las misiones diplomáticas?, ¿constituye o no un paso de avance?, ¿cómo afecta que al frente de las funciones de las embajadas se encuentren Encargados de Negocios y no embajadores?

Raúl Roa Kourí: Cuba y los Estados Unidos han decidido restablecer las relaciones diplomáticas que fueron rotas en diciembre de 1960 por el presidente Eisenhower. Ellos rompieron relaciones unilateralmente, en realidad porque estaban preparando la invasión a Playa Girón, y un curso de derrocamiento de la Revolución Cubana, que para los Estados Unidos era inaceptable. En aquel momento hay además que recordar que el contexto latinoamericano era muy diferente al que es hoy.

El 17 de Diciembre pasado los presidentes de Cuba y de los Estados Unidos decidieron restablecer las relaciones diplomáticas que se habían roto como ya comenté, y que durante todos estos años dejaron de existir. A partir de los años en que el presidente James Carter fue el ejecutivo de los Estados Unidos, ambos gobiernos decidieron iniciar un proceso de diálogo que condujo a la apertura de secciones de intereses en embajadas de terceros países en las capitales de Washington y La Habana. Es decir, la Sección  de Intereses no existe por sí, es parte de la embajada de un tercer país. En el caso de los Estados Unidos en Cuba, es la embajada de Suiza la que abrigó la Sección que velaba por sus intereses en el país. En aquella época, fue la República socialista de Checoslovaquia la que acogió a la Sección de Intereses de Cuba en Washington. Al frente de cada Sección había un funcionario, de rango X… podía tener un rango de Embajador, de Ministro o de Consejero, pero en realidad era el Jefe de la Sección de Intereses, porque no existían relaciones diplomáticas.

Cuando se decide restablecer las relaciones, se decide hacerlo sobre la base de la Convención de Viena sobre las relaciones diplomáticas del 18 de abril de 1961, pero que en realidad entró en vigor en 1964. Hay dos Convenciones: la Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas y la Convención de Viena sobre relaciones consulares, que son dos partes integrantes del derecho diplomático internacional.

La apertura de embajadas es consecuencia directa, digamos, de la reanudación de relaciones diplomáticas entre Cuba y los Estados Unidos. Al frente de las embajadas, normalmente, se designa un Embajador Extraordinario y Plenipotenciario. El embajador, por definición, es el representante personal del Jefe de Estado que lo envía ante el Jefe de Estado que lo recibe, y por lo tanto, presenta sus credenciales ante este. Esas cartas credenciales tienen unas copias de estilo que se presentan primero al ministro de Relaciones Exteriores y a partir de ese momento es considerado ya “en funciones”. Antes incluso de que presente las verdaderas cartas ante el Jefe de Estado, que marca el momento en ya se acredita “oficialmente”.

Los Jefes de Misión, como está definido en la Convención de Viena, pueden ser Embajadores Extraordinarios y Plenipotenciarios, pueden ser Enviados Extraordinarios y Ministros Plenipotenciarios; pueden ser Ministros, pueden ser Consejeros… son Jefes de Misión.

Antes, incluso a principios del siglo XX, no todos los Estados tenían embajadas, sino legaciones, y al frente de la legación había un enviado extraordinario y ministro plenipotenciario, ¿cuál es la diferencia? Bueno, que el Enviado Plenipotenciario es Jefe de una Legación y el Embajador es jefe de una embajada. Son dos representaciones de distinta jerarquía. Aunque desde el punto de vista de la representatividad del Estado que envía, vela igualmente por sus intereses.

En el caso de Cuba y Estados Unidos, en que por ahora los respectivos Jefes de Sección de cada país se convierten automáticamente en Encargados de Negocios ad interin (interinos), la diferencia es que un Embajador está acreditado como el representante personal del Jefe de su Estado ante el Jefe del Estado receptor. El Encargado de Negocios simplemente se informa por el embajador saliente o por el ministerio de Estado del país respectivo que asume la dirección de la embajada y eso es ante el ministro de Relaciones Exteriores, no ante el Jefe del Estado. Un Encargado de Negocios no es el representante personal del Jefe de su Estado; carece de los plenos poderes para comprometer a su país.

Ahora, desde el punto de vista del trabajo práctico de la embajada, ahí no  habría diferencias con relación a las funciones que tiene cualquier otra embajada que esté acreditada en nuestro país y que tenga como jefe de misión a un embajador.

Todas las embajadas, de acuerdo a la Convención de Viena, tienen funciones marcadas por los intereses de su país en el área comercial, financiera, cultural, social, etcétera, hasta abarcar en su casi totalidad el ámbito de las relaciones bilaterales que se establecen entre los dos países.

El hecho de que el jefe de la misión diplomática de los Estados Unidos en Cuba, o el de Cuba en los Estados Unidos, no sea un Embajador Extraordinario y Plenipotenciario no significa que no pueda desarrollar todas las actividades que competan a una embajada. Y además, el Encargado de Negocios no puede ser objeto de discriminación de ningún tipo con relación al resto de los jefes de misión.

La diferencia fundamental se manifiesta desde el punto de vista de la etiqueta y protocolar. El cuerpo diplomático funciona sobre la base de la “precedencia” y el rango. ¿Qué quiere decir esto? Los embajadores, todos los embajadores, tienen una precedencia que se marca por el día y la hora en que presentaron sus cartas credenciales.

Este es un principio importante, no es un problema que pueda parecer superficial, al contrario: eso está muy vinculado al principio de la igualdad soberana de los Estados. Un Estado que envíe su Embajador, por pequeño que sea, no puede ser “ninguneado”, ni puede ser postergado. Tiene que ser tratado de acuerdo con el protocolo, es decir, respetando su precedencia.

En el caso de Cuba y Estados Unidos el hecho de que, después de casi cincuenta años de relaciones inexistentes, haya embajadas… bueno, el hecho de que haya relaciones diplomáticas, es un paso de avance importantísimo. Ahora, que esas embajadas, por el momento y durante el tiempo que se considere necesario por los gobiernos respectivos, estén a cargo de un Encargado de Negocios ad interin, no significa que las embajadas no se vayan a desempeñar con todos sus derechos, como si estuviera al frente de ellas un embajador. Esto no afectará el funcionamiento normal de las respectivas misiones diplomáticas.

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